La riforma del sistema sanzionatorio del TUF
Riflessioni su alcuni possibili miglioramenti
Articolo pubblicato sulla rivista DB – Non solo Diritto Bancario disponibile a questo link
Il contributo analizza le principali novità dello schema di attuazione della delega di riforma organica del sistema sanzionatorio del TUF di attuazione della Legge capitali, ipotizzando possibili miglioramenti e scelte di maggior coraggio, che potrebbero essere compiute in vista dell’approvazione definitiva.
1. Cosa c’è nella riforma: riforme attese e possibili miglioramenti
All’interno dello schema di attuazione della delega di riforma organica del sistema sanzionatorio (di 7 articoli) del TUF sono presenti alcune delle principali riforme a cui il legislatore delegante puntava quando, con la legge 11 marzo 2025, ha inserito nella legge 5 marzo 2024, n. 21 (c.d. legge capitali) l’art. 19-bis; nello stesso tempo, mancano alcune di tali riforme (principalmente in materia penale e di “più adeguata valorizzazione” del principio ne bis in idem), rinviate ad un testo ulteriore che, pare, sia in fase di avanzata elaborazione, ed, inoltre, non è stato ancora realizzato l’intervento di coordinamento della materia tra varie discipline di settori contigui (coordinamento tra TUF e TUB, codice delle assicurazioni private, d.lgs. 252/2005, in materia di previdenza, legge 262/2005, d.lgs. 39/2010, in materia di revisione contabile, e d.lgs. 231/2007, in materia di antiriciclaggio) previsto dalla lett. i) dello stesso art. 19-bis (come del resto chiarito nella stessa relazione illustrativa).
Il presente articolo si sofferma su alcuni dei principali interventi presenti nello Schema, ipotizzando possibili miglioramenti e scelte di maggior coraggio, che potrebbero essere compiute in vista dell’approvazione definitiva. In tale ambito ci si sofferma specialmente sugli interventi – diversi da quelli più noti (l’introduzione di nuovi strumenti deflattivi del contenzioso o lo spostamento della giurisdizione sulle sanzioni TUF al Tar Lombardia) – di cui si è parlato meno ma che assumono anch’essi grande rilievo.
Le ipotesi di modifica effettuate in questa sede rimangono valide, anche alla luce del Parere delle Commissioni Riunite Giustizia e Finanze del Senato appena emesso, rispetto alle quali sono coerenti anche se talvolta integrative.
2. La generalizzazione del presupposto del carattere rilevante delle violazioni
La riforma sancisce, con il nuovo art. 194-bis.01 ed in attuazione della lett. a) della delega di cui all’art. 19-bis, un principio di fondo di carattere generale che sia la Consob che la Banca d’Italia dovranno seguire in sede di applicazione delle sanzioni previste dal TUF: la condizione del carattere rilevante della violazione. È contestualmente abrogato per coordinamento il previgente più limitato art. 194-sexies, che aveva in effetti ricevuto ben poca attuazione.
Tale carattere rilevante dovrà essere definito dalle due autorità con regolamenti da emanarsi entro 9 mesi dall’entrata in vigore, sulla base di alcuni criteri “anche fra loro alternativi” (incidenza della condotta sulla complessiva organizzazione e sui profili di rischio aziendali; carattere sistematico o diffuso delle violazioni; significatività del pericolo per la tutela degli investitori, della sana e prudente gestione dell’impresa o della stabilità finanziaria; incidenza sul tempestivo esercizio delle funzioni di vigilanza o mancata ottemperanza a specifiche prescrizioni provenienti dall’Autorità di vigilanza competente; significatività del profitto conseguente alla violazione o del pregiudizio causato purché determinabile; incidenza della condotta sulla trasparenza o l’integrità dei mercati dei capitali e del controllo societario). La riforma però esclude dall’applicazione del principio le violazioni per cui è prevista nel TUF una sanzione minima superiore a € 10.000, che non sono molte, ma comprendono, ad esempio, quelle di abuso di informazioni privilegiate e manipolazione (artt. 187-bis e 187-ter TUF), che prevedono una sanzione minima di 20.000 euro (ma non quelle, sempre attuative della disciplina del regolamento UE sugli abusi di mercato – MAR – relative a tempistica e contenuti dei comunicati stampa “price sensitive”, dove invece la sanzione minima è di 5.000 euro).
Si ricorda che un intervento simile era già stato fatto a partire dal 2015 per alcune delle violazioni previste dal Testo Unico Bancario (TUB), essenzialmente in materia di trasparenza e correttezza nei rapporti con la clientela e, in modo diverso ma analogo, di antiriciclaggio, con l’inserimento dell’art. 144, comma 8[1], e con la conseguente attuazione nell’ambito del provvedimento che disciplina la procedura sanzionatoria Banca d’Italia (Provvedimento 18 dicembre 2012 “Disposizioni di vigilanza in materia di sanzioni e procedura sanzionatoria amministrativa” e successive modifiche), che indica criteri guida in parte simili a quelli previsti dal nuovo articolo del TUF[2], nel quale sono presenti anche criteri maggiormente attinenti alle materia dell’intermediazione finanziaria, come “significatività del profitto o del pregiudizio” ed “incidenza sulla trasparenza e integrità dei mercati di capitali e del controllo societario”.
